近來，各方圍繞PE入法爭論不休，而這場討論背后則是當前國內私募股權基金監管的多頭現狀
“其實行業里面大家并不是反對監管，而是擔心監管的透明性、權威性不夠，政府部門之間、中央與地方之間銜接不夠，造成基金投資和運營成本的增加。”昨天，一位PE/VC行業的研究者對《第一財經日報》記者說。
近來，圍繞著《基金法》修訂和私募基金如何納入法律調整范圍，各方爭議不休。這場討論背后則是當前國內私募股權基金監管的多頭現狀。由于各個部門之間缺乏協調，行業難以面對一個統一、透明的監管體系。
如何改善當前的PE監管格局，集中保留好的監管實踐，同時揚棄不必要的管制，正在考驗相關政府部門與私募股權行業共同的智慧。
多頭監管現狀
目前僅上海市有三個與VC/PE相關的行業協會：由上海市發改委主管的上海創業投資(VC)行業協會，由上海市金融辦主管的上海股權投資(PE)協會以及由上海市商委主管的上海國際股權投資基金協會。
這或許部分反映了VC/PE行業協會林立、多頭監管的現狀。而近日圍繞“新基金法”修訂中，PE監管的一項難題——監管權歸屬，再次成為各方關注的焦點。由于證監會是《基金法》認定的主要監管機構，而目前發改委所主導的VC自愿備案和PE強制備案已經逐步推進，令業界擔心的是，VC/PE監管權的變化很可能影響行業走向。
2006年，某美資VC準備在國內新設一只合資基金時，因審批部門眾多，整個流程耽誤了好幾個月。一位曾參與當時基金設立的人士向本報記者回憶稱，由于外商創投企業的設立需經過商務部和科技部的審批，當時科技部負責的官員看到我們投資了小肥羊，就覺得我們不是VC，他理解的VC都必須是投資于高科技企業。“為此，我們前前后后解釋幾個月。”他表示。
目前我國對于股權投資的監管部門主要包括國家發改委、商務部、銀監會、證監會、外匯局等。其中，外資VC/PE投資于鼓勵類和允許類企業，都需向被投企業當地授權的商務主管部門備案；VC/PE投資的企業上市時，需要證監會的審批，同時證監會也直接負責券商直投子公司和直投基金的審批；具有國資背景的股權投資企業若在中國境內設立股權投資企業，同樣是受到國家發改委和國資委的多頭監管；2011年以來，一些打著股權基金名義從事非法集資的案件集中爆發，而對非法集資案件的處理一直歸口在銀監會。
備案制淵源
發改委對創投的備案式監管由來已久。2005年，十部委下發《創業投資企業管理暫行辦法》，規定國家對創業投資企業實行自愿備案式管理，同時備案的創投有機會享受一定的稅收優惠——創投企業投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的，可按其投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣該創投的應納稅所得額，不備案的VC則無此優惠。
“對上述稅收優惠政策，國家稅務總局響應得比較快。雖然實際操作中，很多機構享受不上，但至少成為創投機構去備案的一個動力。”天津金諾律師事務所郭衛鋒認為。
根據國家發改委最新的數據，截至2011年底，在發改委備案注冊的創投機構已達882家。其中江蘇省和浙江省因VC發展較早，備案機構也最多，分別達到204家和125家。
對VC的備案，國家發改委抓大放小，只在2008年和2010年備案了國投高科、海富產業投資等5家，其余主要由地方發改委備案。以天津為例，天津市發改委和天津市科委各出一名人員組成“備案辦”負責本地VC的備案。
也有近30家VC因其投資項目不佳、后續資金沒到位或者業務發生轉型而被“取消備案”，這體現了備案制的監管作用。上海市創投協會秘書長錢維锠向記者介紹，備案的機構一方面要每年進行備案年檢，同時也需要每個季度在發改委的備案系統里更新自己的項目投資退出等信息。
但對私募股權基金(PE)的強制性備案，則是發改委辦公廳在2011年11月《關于促進股權投資企業規范發展的通知》中所推出。郭衛鋒認為，PE強制備案的出臺背景，一方面是當時各地打著股權基金名義非法集資的現象愈演愈烈，另一方面則是由于當時“新基金法”一讀稿即將出臺，發改委為維護監管權力而匆忙推出。
對于備案制的探索，發改委也經歷了從“事前備案”到“事后備案”思路的轉變。在2008年至2010年的自愿備案時期，鼎暉、弘毅等40只PE基金獲得了發改委的備案。由于在發改委備案是基金獲得社保基金投資的必要條件之一，因此前往備案的也主要以運作較成熟、有意獲得社保出資的PE為主。
在上述40家備案的企業中，也不乏PE管理機構備案，即事前備案，由基金管理機構先備案，備案后再去募集設立股權投資基金。但后來發改委認為，事前備案有為其募資做背書的嫌疑，后來遂改為基金募集完成后再備案，即事后備案。2011年底開始的強制備案也實行這一原則。
從強制備案各地的執行情況來看，天津響應得最為迅速和徹底。先后出臺了諸如提高注冊資金門檻至1億元等多項配套文件，并率先開展PE強制備案：由天津市發改委、金融辦、銀監局、科委等多部門各出一人組成“備案辦”，發改委負責備案材料的收集，企業是否通過備案則由“備案辦”開會表決。
天津股權基金協會秘書長阮班會介紹，目前天津獲得備案的PE接近80家，當然，還有大量交了材料但還沒有通過的“積壓”著。由于人手有限，備案效率不可能很快。
天津尚且如此，其他地區的PE備案工作推進得更為緩慢。記者了解到，強制備案推向全國后，各地執行效率不一，個別對PE行業不太重視的地區甚至還全未開展。目前國內上萬家PE備案的僅百家，也不乏想通過備案來“提升形象”的PE遇到“備案無門”的窘境。
PE監管：抓手何處？
2008年金融危機前，美國和歐盟對PE業都豁免監管。由于美國的PE以并購型基金(Buyout Fund)為主，多進行杠桿收購，需要向銀行大規模貸款。而一旦被收購企業經營不理想，就可能形成銀行的呆壞賬，進而危及銀行儲戶利益，帶來系統性風險。鑒于此，美國在金融危機后開始對PE進行較寬松的事后備案式監管：募集規模在2500萬美元以上的PE需要向美國證監會進行注冊登記，履行信息披露、定期報告或存檔備查等義務。
與美國PE發展的市場階段不同，中國PE目前雖數量爆棚，但與傳統的金融行業如銀行、證券、公募基金相比仍處于起步階段，與傳統金融業的交集也十分有限，尚談不上系統性風險。從監管實踐來看，證監會對PE的監管也只在被投企業的IPO環節，審核PE是否違規入股、是否有關聯交易等。
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本文標題：多頭博弈背后：PE監管何處去？
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