近年來關(guān)于PE入法問題一直是業(yè)內(nèi)討論的焦點(diǎn)之一。近日在某私募法律問題峰會(huì)上多位法律界人士再度就此熱議。PE入法之迫切性在業(yè)內(nèi)達(dá)成一致，只是對(duì)于到底該如何納入法律監(jiān)管似乎依舊存在著諸多懸念。某人大法工委人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，目前人大法工委還在就基金法的修訂聽取各方意見，二稿出臺(tái)的時(shí)間尚不確定。
立法迫切性
目前來看，監(jiān)管層就對(duì)PE這種“兩頭在私”的特殊金融形式，基本明確了不應(yīng)按照公募基金的監(jiān)管思路進(jìn)行監(jiān)管而應(yīng)適度寬松。
但寬松并不等于零監(jiān)管。中信產(chǎn)業(yè)投資基金董事總經(jīng)理胡騰鶴曾指出，從美國對(duì)PE的監(jiān)管實(shí)踐來看，投資人所持有的私人股權(quán)基金份額被視為證券的一種，投資者也會(huì)得到證券法的保護(hù)，而不僅僅是合同法的保護(hù)。尤其是如果PE管理人在募集基金時(shí)存在欺詐、誤導(dǎo)，將承擔(dān)證券法上的責(zé)任，而不僅僅是合同法上的責(zé)任。
《證券法》與《合同法》的區(qū)別在于：證券法默認(rèn)投資者是需要特別保護(hù)的弱者，而合同法默認(rèn)合同雙方是平等主體，兩者在欺詐的認(rèn)定、舉證責(zé)任以及處罰都不盡相同，即證券法的保護(hù)更加有利于投資者。但按照我國證券法對(duì)證券的定義，私募股權(quán)基金并不屬于證券的定義范疇，PE投資者也無法得到證券法的保護(hù)。
從現(xiàn)實(shí)的迫切性，也需要將PE“入法”。國家檢察官學(xué)院法學(xué)博士趙玉提出，從我國PE業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于PE行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，的確導(dǎo)致了行業(yè)魚龍混雜、良莠不齊：一些PE機(jī)構(gòu)恣意編造輝煌的從業(yè)經(jīng)歷和投資業(yè)績(jī)，令投資者無法有效地判讀；還有的基金發(fā)起人在制作的募資文件中常常用“高回報(bào)”、“零風(fēng)險(xiǎn)”的誤導(dǎo)性描述；更有不規(guī)范的情形，則是基金發(fā)起人通過媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信作為募資手段向不特定的公眾募集。
入法之難
對(duì)于PE入法的切入點(diǎn)，目前學(xué)術(shù)界提出了三種“路徑”：一種是將PE視為證券投資基金中的一種特殊形態(tài)，在《基金法》中進(jìn)行規(guī)定，即統(tǒng)一立法，此前人大財(cái)經(jīng)委的吳曉靈、朱少平均持觀點(diǎn)；還有部分學(xué)者建議修訂《證券法》，將其中“證券發(fā)行”部分進(jìn)行擴(kuò)充，使得私募納入證券發(fā)行體系；還有第三種聲音，則是主張將為PE/VC行業(yè)單獨(dú)立法，尤其是對(duì)那些進(jìn)行中小企業(yè)投資的VC進(jìn)行單獨(dú)立法。
上述三種“路徑”也對(duì)應(yīng)了不同的監(jiān)管實(shí)體：前兩種觀點(diǎn)傾向于由證監(jiān)會(huì)作為PE監(jiān)管的主管部門，后一種觀點(diǎn)則傾向于由發(fā)改委作為主管部門，即維持目前發(fā)改委的備案式監(jiān)管框架。
今年8月，在《證券投資基金法》修訂草案即將進(jìn)入二次審議之際，發(fā)改委主管的創(chuàng)投委領(lǐng)銜國內(nèi)25家PE/VC協(xié)會(huì)曾聯(lián)名向全國人大常委會(huì)“上書”，建議不要將PE特別是VC不加區(qū)分地納入該法，而是應(yīng)該為其分開立法。
作為對(duì)25家PE/VC行業(yè)協(xié)會(huì)上書的回應(yīng)，9月6日，全國人大常委會(huì)法工委等召開《證券投資基金法》修訂座談會(huì)。央行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等多個(gè)部委及部分PE業(yè)人士與會(huì)，會(huì)上各方觀點(diǎn)交鋒激烈，但并沒有就那些投資于非上市公司股權(quán)的PE/VC機(jī)構(gòu)是否納入基金法達(dá)成一致意見。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海稱：對(duì)PE的監(jiān)管模式應(yīng)是“立法調(diào)整+工商登記+PE自治+行業(yè)自律+司法救濟(jì)”的“友好型”模式。立法調(diào)整即是在基金法中為PE單獨(dú)辟出一個(gè)章節(jié)，從而解決PE投資與證券投資的差別。他認(rèn)為給PE立法的意義在于賦權(quán)，不在于監(jiān)管。
而趙玉則大膽地提出應(yīng)借鑒日本的“二元監(jiān)管模式”：一方面國家發(fā)改委從2006年起承擔(dān)了對(duì)創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)基金和股權(quán)基金主體的備案，基本在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了基金管理人注冊(cè)監(jiān)管；而私募股權(quán)基金募資過程所表現(xiàn)的認(rèn)繳份額的發(fā)行，屬于證券發(fā)行，應(yīng)該由證監(jiān)會(huì)對(duì)這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。
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本文標(biāo)題：法學(xué)家建言：PE急需法律規(guī)范與支持
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