“不是中國移動(微博)，不是廣電！這件事沒有那么復(fù)雜的背景。”
在接受財新《新世紀(jì)》采訪時，一位接近調(diào)查的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
但這很難讓人相信。
11月9日，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局副局長李青在中央電視臺午間“新聞30分”透露，國家發(fā)改委正對中國電信(微博)和中國聯(lián)通(微博)在互聯(lián)網(wǎng)接入市場的壟斷行為展開調(diào)查。如調(diào)查屬實，兩家大型國企或面臨數(shù)十億元的罰款。
消息令人震驚。自2008年《反壟斷法》實施以來，這是執(zhí)法機(jī)構(gòu)第一次針對大型壟斷國企展開調(diào)查。疑惑和猜測隨即產(chǎn)生。
大型壟斷央企掌握國民經(jīng)濟(jì)命脈和戰(zhàn)略性行業(yè)，一向被視為天之驕子。人們很難相信，政府會向壟斷央企開刀。為什么是電信，而不是石油、鐵路這些更壟斷的行業(yè)？為什么國家發(fā)改委通過央視而不是新華社來發(fā)布這個消息？誰是背后的推手，廣電還是中移動？此事背后是否還有其他更深的含義？
對壘陣營很快形成。兩天后，工信部下屬的《人民郵電報》刊發(fā)“混淆視聽 誤導(dǎo)公眾 駁央視對電信、聯(lián)通涉嫌價格壟斷的報道”一文，以情緒化的語言指責(zé)央視報道“片面，與事實嚴(yán)重不符”。幾天后，央視官網(wǎng)——中國網(wǎng)絡(luò)電視臺隨即通過專題系列報道“電信聯(lián)通遭反壟斷調(diào)查”來回?fù)簟度嗣襦]電報》。期間，新華社和《人民日報》等重量級官媒亦就這是不是一場“神仙戰(zhàn)”針鋒相對。廣電和電信系統(tǒng)內(nèi)人士更在微博上短兵相接，大打口水戰(zhàn)。
一時間，硝煙四起。廣電系統(tǒng)人士在接受媒體采訪時紛紛撇清干系。中移動董事長王建宙亦在財新峰會上向財新《新世紀(jì)》記者連連擺手，“這事和中移動沒關(guān)系。”前述接近調(diào)查人士則透露，此次反壟斷調(diào)查的起點，是基于今年2月專業(yè)研究人士的實名舉報。
財新《新世紀(jì)》記者這一周多的調(diào)查顯示，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局這次針對中國電信和中國聯(lián)通發(fā)起反壟斷調(diào)查，看起來確實是由一群在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)浸淫已久的民間從業(yè)者精心策劃的陽謀，目的是借《反壟斷法》這一武器來打破互聯(lián)網(wǎng)接入壟斷和由此導(dǎo)致的價格居高不下，改變網(wǎng)間結(jié)算政策和架構(gòu)，為民營企業(yè)爭取生存和發(fā)展的空間。他們還有更長遠(yuǎn)的目標(biāo)——以此為契機(jī)進(jìn)一步推動電信改革。
不過，這場由民間業(yè)者發(fā)起的行動暗中廣電和中移動下懷，作為聯(lián)通和電信的競爭對手，他們早已有意進(jìn)入寬帶領(lǐng)域，此次反壟斷讓他們看到機(jī)會。來自這兩大利益集團(tuán)或明或暗的呼應(yīng)與推動，將此次反壟斷調(diào)查逐漸推向高潮。
“穿透流量”接入清理
事情要從2010年7月29日說起。這一天，中國電信集團(tuán)公司向各省級分公司、股份公司下發(fā)了一份“關(guān)于加大清理違規(guī)高帶寬接入工作力度的通知”，稱“近年來，違規(guī)高帶寬接入在部分省級公司屢有發(fā)生，給不法網(wǎng)絡(luò)運營商、電信服務(wù)商、網(wǎng)絡(luò)廣告代理商提供了可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響國家對掃黃打非的高壓態(tài)勢”。
文件要求，原則上除骨干核心正常互聯(lián)互通點外的任何網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，不得有其他運營商和互聯(lián)單位的穿透流量接入。所謂“穿透流量”接入，是指運營商轉(zhuǎn)租給第三方增值服務(wù)商的低價帶寬與骨干網(wǎng)互聯(lián)的方式。
中國電信將高帶寬接入用戶(45M以上)分為兩類：一類是聯(lián)通、鐵通、移動三家基礎(chǔ)運營商，以及教育網(wǎng)、長城寬帶兩家全國性單位，由中國電信集團(tuán)直接受理業(yè)務(wù)。其中合并了網(wǎng)通的聯(lián)通根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》和中國電信免費互聯(lián)互通。中信網(wǎng)絡(luò)和各級廣電機(jī)構(gòu)，則必須由中國電信集團(tuán)審批后，其省級公司才可受理業(yè)務(wù)。
除了上述用戶的其他用戶屬于第二類。中國電信省級公司可直接受理業(yè)務(wù)，但也要進(jìn)行價格管控，避免為第一類用戶提供轉(zhuǎn)接。
對于這兩類不同用戶，中國電信予以差別定價。其中，第一類用戶的結(jié)算價格一般都高達(dá)100萬元/G/月。第二類用戶的結(jié)算價格則一般只有25萬 -42萬元/G/月。第二類用戶中，針對ISP、IDC、CDN等公司，一般為50萬-100萬元/G/月；針對內(nèi)容提供商，即ICP用戶，一般為10萬 -30萬元/G/月，在一些地區(qū)，這類客戶向中國電信購買帶寬的價格甚至低至3萬元/G/月；針對大企業(yè)專線用戶，一般為10萬-100萬元/G/月。 100萬元是由原信息產(chǎn)業(yè)部確定的互聯(lián)互通結(jié)算價格的上限。
中國電信的這一做法被，普遍認(rèn)為是為增加競爭對手的帶寬接入成本。這使得其他弱勢國有運營商，如鐵通、廣電等選擇通過轉(zhuǎn)租第二類用戶便宜得多的帶寬來降低運營成本，是為“穿透流量”接入。第二類用戶多為民營企業(yè)。
中國電信打著“掃黃打非”旗號清理“穿透流量”接入，業(yè)內(nèi)人士對其真實目的心知肚明。2010年1月國務(wù)院三網(wǎng)融合方案出臺后，電信的危機(jī)感加劇。不僅和廣電矛盾加深，和一些增值服務(wù)商，如ISP、IDC、CDN等的矛盾也始終存在。部分增值服務(wù)商其實是靠著向鐵通或廣電轉(zhuǎn)售“穿透流量”生存。一旦中國電信清理，他們的生計將遭到威脅。
清理從2010年8月開始，至9月結(jié)束。據(jù)電信專家侯自強(qiáng)透露，中國電信此次清理并未動廣電。原因是“不敢得罪廣電”。但清理行動對其他運營商和增值服務(wù)商的打擊巨大，尤其是被中移動收購的鐵通。鐵通的帶寬出口在兩個月內(nèi)中斷40多G，有1000多萬用戶上網(wǎng)出現(xiàn)困難。僅廣東鐵通就出現(xiàn)數(shù)萬用戶投訴、退網(wǎng)。后來鐵通不得不向電信和聯(lián)通購買直連帶寬，據(jù)稱為此多付出逾10億元的流量費。據(jù)財新《新世紀(jì)》記者了解，鐵通為此曾多次向工信部上訴。
這次清理，構(gòu)成了這次反壟斷的一個大背景，但導(dǎo)火索還另有其事。
一個民營運營商的訴求
2010年中秋節(jié)前，一家民營互聯(lián)網(wǎng)運營商找到中國社會科學(xué)院的一位反壟斷專家，希望他幫著出謀劃策，解決中國電信接入壟斷的問題。這位反壟斷專家曾參加電信法的起草工作。在他看來，這不是一個簡單的反壟斷問題，而是“更深層次的問題，既有機(jī)制層面的問題，也有體制層面的問題。要靠頂層設(shè)計，需要政府高度技巧性的智慧”。
而技術(shù)層面，能否將這種區(qū)別定價行為認(rèn)定為濫用市場支配地位妨礙競爭，這位專家也并無把握。在他看來，“之所以搞區(qū)別定價，是區(qū)分競爭對手的不同。這恰恰是一種市場經(jīng)濟(jì)行為。在市場經(jīng)濟(jì)有競爭對手的環(huán)境下，競爭對手會帶來額外的成本，就是機(jī)會成本。企業(yè)不可能不考慮機(jī)會成本，你讓一個企業(yè)進(jìn)來，肯定要蠶食已有企業(yè)的業(yè)務(wù)。”雖然沒有繼續(xù)參與此事，但他還是給對方出了幾個主意，包括通過反壟斷渠道反映。
后來，這位民營運營商找到了社科院信息化發(fā)展研究中心秘書長姜奇平。
姜奇平是推動互聯(lián)網(wǎng)在中國起步最早的啟蒙者之一，出版過“網(wǎng)絡(luò)文化叢書”，曾被美國《硅谷時代》評為“帶領(lǐng)我們走向數(shù)字時代的20位中國人之一”。1998年，他參與創(chuàng)辦《互聯(lián)網(wǎng)周刊》并出任主編至今。
姜奇平應(yīng)允下來。姜的朋友中不乏在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)摸爬滾打的創(chuàng)業(yè)者。他們對民營企業(yè)的困境感同身受。策劃小組就此成立，成員多為互聯(lián)網(wǎng)業(yè)者，核心成員之一是高紅冰。
上世紀(jì)60年代中期出生于云南省彌勒縣的高紅冰，說起話來更像北方人。他在政府部門干了十年，先后在電子工業(yè)部政策研究室、國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室政策法規(guī)組，以及信息產(chǎn)業(yè)部信息化推進(jìn)司任職，參與過多部法律法規(guī)的起草。2000年4月，他正式下海，創(chuàng)辦北京互聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)科技有限公司并任總裁，做互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心(IDC)和VPN網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商業(yè)務(wù)。這家公司未能上市。2006年，他轉(zhuǎn)而創(chuàng)辦螞蟻互動，做網(wǎng)絡(luò)呼叫廣告。2010年，他出任互聯(lián)網(wǎng)實驗室CEO。
高紅冰對民營企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)接入上受到擠壓深有同感。他和中國最早做互聯(lián)網(wǎng)接入的瀛海威創(chuàng)始人張樹新是多年好友。他曾說張樹新“超前了一步”，所以結(jié)局慘烈——張樹新最終被迫出局。當(dāng)高紅冰下海時，市場環(huán)境比張創(chuàng)業(yè)時好了很多，但小企業(yè)仍然舉步維艱。高紅冰認(rèn)為癥結(jié)便在于網(wǎng)間結(jié)算。
2001年，原信息產(chǎn)業(yè)部出臺《互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》，各運營商間主要采用骨干網(wǎng)絡(luò)直連，或通過全國性互聯(lián)網(wǎng)交換中心(通常稱為 NAP)互聯(lián)兩種方式實現(xiàn)互聯(lián)互通。其中骨干直連為主要方式，其流量占總互聯(lián)流量的90%以上，三處全國性互聯(lián)網(wǎng)交換中心(上海、北京、廣州)分擔(dān)的流量很少。互聯(lián)網(wǎng)交換中心的結(jié)算價為政府指導(dǎo)價，取上限100萬元/G/月。直連價則由運營商根據(jù)市場定價。
而網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)具體結(jié)算方式為：中國電信與中國聯(lián)通(以前的網(wǎng)通)之間的流量對流免費，對他們兩家之外的寬帶運營商實行流入流出雙向收費。比如，鐵通寬帶用戶訪問電信網(wǎng)絡(luò)或電信寬帶用戶訪問鐵通網(wǎng)絡(luò)，都是鐵通出錢。
高紅冰認(rèn)為這種結(jié)算方式“使網(wǎng)間結(jié)算從一開始就確定了吸血者身份”，而由于中國的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心(IDC)資源以及國際出口帶寬絕大部分集中在中國電信與中國聯(lián)通兩家運營商手中，他們可以利用自身強(qiáng)大的實力來影響市場格局，眾多弱勢運營商有苦難言。
得知中國電信“穿透流量”清理事件發(fā)生，鐵通1000萬用戶遭遇斷網(wǎng)后，高紅冰頗感震驚，“這是非常大的事件，不是小事。”
在姜奇平和高紅冰看來，這一清理事件是弱勢運營商和電信強(qiáng)勢運營商過去各種矛盾的一次戲劇性爆發(fā)。他們決定行動，選擇的武器正是已經(jīng)實施三年、但尚未對國有壟斷企業(yè)“亮出牙齒”的《反壟斷法》。
布局
2010年10月15日，中國社會科學(xué)院一座大樓14層第一會議室，一個名為“互聯(lián)網(wǎng)接入與電信壟斷”的學(xué)術(shù)研討會在此舉行。會議由姜奇平主持，來自國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國家工商總局反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，工業(yè)和信息化部的電信專家，國務(wù)院發(fā)展研究中心的信息化專家，社科院電信法和反壟斷法專家，及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)代表，共12人參會。
會議形成了五點意見： 一、建議政府主管部門立即責(zé)成中國電信停止清理行動；二、建議政府主管部門責(zé)成壟斷運營商立即停止價格歧視、差別待遇的壟斷行為；三、建議及時調(diào)整網(wǎng)間結(jié)算的結(jié)構(gòu)與政策，降低網(wǎng)間結(jié)算價格；四、建議電信行業(yè)主管部門明確互聯(lián)網(wǎng)接入的開放政策，進(jìn)一步擴(kuò)大電信業(yè)開放競爭；五、建議國家《反壟斷法》行政執(zhí)法部門以此為契機(jī)，啟動對電信市場的反壟斷調(diào)查。
姜奇平在2011年11月16日召開的“中國寬帶接入市場競爭政策研討會”上重申，“我們在意見里面明確建議發(fā)改委價格部門要在反壟斷中發(fā)揮作用，以清理寬帶接入為契機(jī)，立即介入此事，對電信市場啟動反壟斷調(diào)查。”
2010年10月20日，姜奇平將這份闡釋五點意見的會議紀(jì)要，遞交至國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局。
同年11月10日，會議組織方?jīng)Q定在前述專家會議基礎(chǔ)上召開一次更大范圍的研討會，除邀請部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家和知名維權(quán)律師出席，另有包括財新《新世紀(jì)》記者在內(nèi)的少量媒體人士受邀旁聽。和第一次閉門會議不同的是，這次有媒體出席的研討會還邀請了廣電方面的人——國家廣電總局發(fā)展研究中心新媒體研究所所長董年初，并特別討論了廣電的機(jī)會。
董年初在發(fā)言中表示，廣電系統(tǒng)不能介入三網(wǎng)融合的主要原因在于“沒有牌照”。他說：“政府應(yīng)該盡快給有線電視運營商發(fā)一個牌照，這樣有線電視的改造會大大加快，好多資源往這方面匯集，我們也可以打破獨家壟斷的格局。一旦有了準(zhǔn)入權(quán)力，廣電系統(tǒng)憑借內(nèi)容和播控資源，在寬帶市場可對中國電信形成巨大壓力。”
高紅冰亦認(rèn)為，廣電系統(tǒng)集內(nèi)容資源優(yōu)勢和各地方廣電機(jī)構(gòu)形成的全廣電網(wǎng)絡(luò)，將從技術(shù)層面有力挑戰(zhàn)寬帶互聯(lián)網(wǎng)市場的雙寡頭壟斷格局。他說，廣電在互聯(lián)網(wǎng)電視提供服務(wù)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)信息服務(wù)，是有可能在三網(wǎng)融合中占一席之地的。其做法為：構(gòu)筑IP基礎(chǔ)網(wǎng)，以視頻內(nèi)容為中心，建設(shè)自有的互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)。但前提是廣電必須放棄建設(shè)下一代廣播電視網(wǎng)(NGB)的專網(wǎng)發(fā)展思路，那將是死路一條。 上一頁1 2 下一頁
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